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朝遊碧海暮宿蒼梧

知识之败 慕浮名而不务潜修也 品节之败 慕虚荣而不甘枯淡也

 
 
 

日志

 
 

【史學】钱穆:《汉代政府组织》  

2012-04-29 14:42:50|  分类: 史学丛文 |  标签: |举报 |字号 订阅

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汉代政府组织

甲、皇室与政府 
     
       严格说来,要到秦汉才是中国历史上正式有统一政府。秦以前的中国,只可说是一种封建的统一。只要到秦汉,中央方面才有一个更像样的统一政府,而其所辖的各地方,也已经不是封建性的诸侯列国并存,而是紧密隶属于中央的郡县制度的行政区分了。因此讲中国传统政治,可以径从秦汉讲起,以前暂略不论。秦代只是汉代之开始,汉代大体是秦代之延续。所以秦代暂亦不讲,而只讲汉代。现在专说汉代政府究是怎样组织的?我们要看政府的组织,最重要的是看政府的职权分配。在此方面,我亦只想提出两点来加以申说。第一是皇室与政府之职权划分,第二是中央与地方的职权划分。我们知道:秦以后,中国就开始有一个统一政府,在一个统一政府里,便不能没有一个领袖。中国历史上这一个政治领袖,就是皇帝。这皇帝又是怎样产生的呢?在中国传统政治里,皇位是世袭的——父亲传给儿子。若用现代政治眼光来衡量,大家会怀疑,皇帝为什么要世袭呢?但我们要知道,中国的立国体制和西方历史上的希腊、罗马不同。他们国土小,人口寡。如希腊,在一个小小半岛上,已包有一百几十个国。他们所谓的国,仅是一个城市。每一个城市的人口,也不过几万。他们的领袖,自可由市民选举。只要城市居民集合到一旷场上,那里便可表现所谓人民的公意。罗马开始,也只是一城市。后来向外征服,形成帝国。但其中央核心,还是希腊城邦型的。中国到秦、汉时代,国家疆土,早和现在差不多。户口亦至少在几千万以上。而且中国的立国规模,并不是向外征服,而是向心凝结。汉代的国家体制,显与罗马帝国不同。何况中国又是一个农业国,几千万个农村,散布全国,我们要责望当时的中国人,早就来推行近代的所谓民选制度,这是不是可能呢?我们若非专凭自己时代判断,来吞灭历史判断,我们应该承认皇位世袭,是中国已往政治条件上一种不得已或说是一种自然的办法。况且世界各国,在历史上有皇帝的,实在也不在少数。我们不能说,中国从前不用民主选举制,而有一个世袭的皇帝,便够证明中国传统政治之黑暗与无理性。在封建时代,本来有很多家庭有他们世袭的特权,这些皆所谓贵族。但从秦汉以后,封建制度早已推翻。单只皇室一家是世袭的,除却皇帝可以把皇位传给他儿子以外,政府里便没有第二个职位,第二个家庭,可以照样承袭。郡太守不能把郡太守的职位传给他儿子,县令不能把县令的职位传给他儿子。这已是政治制度上一项绝大的进步。从前封建时代,政府和家庭,有分不开的关系,现在则不然了。组织政府的是一个一个人,不再是一个一个家。不过在那时,还留下一个很大的问题:便是皇室和政府的关系。皇室是不是即算政府?若把皇室和政府划开,这两边的职权又怎样分?这是秦汉时代首先遇到的一个大问题,也是此下中国政治史上一向要碰到的一个大问题。拿历史大趋势来看,可说中国人一向意见,皇室和政府是应该分开的,而且也确实在依照此原则而演进。皇帝是国家的唯一领袖,而实际政权则不在皇室而在政府。代表政府的是宰相。皇帝是国家的元首,象征此国家之统一;宰相是政府的领袖,负政治上一切实际的责任。皇权和相权之划分,这常是中国政治史上的大题目。我们这几十年来,一般人认为中国从秦汉以来,都是封建政治,或说是皇帝专制,那是和历史事实不相符合的。 

       要讲汉代皇权和相权之划分,让我先举一实例:当时皇帝宰相,各有一个“秘书处”,而两边的组织,大小不同。汉代皇帝有六尚,尚是掌管意。六尚是尚衣、尚食、尚冠、尚席、尚浴与尚书。五尚都只管皇帝私人的衣服饮食起居。只有尚书是管文书的,这真是皇宫里的“秘书”了。汉代开始的尚书,其职权地位本不高,后来才愈弄愈大。最先尚书只是六尚之一,这是皇帝的秘书处。若说到宰相的秘书处呢?共有十三个部门,即是当时所谓的十三曹,一个曹等于现在一个司。我们且列举此十三曹的名称,便可看出当时宰相秘书处组织之庞大,与其职权之广泛。一西曹,主府史署用。二东曹,主二千石长吏迁除,并包军吏在内。二千石是当时最大的官,以年俸有两千石谷得名。可见朝廷一切官吏任免升降,都要经宰相的秘书处。三户曹,主祭祀农桑。四奏曹,管理政府一切章奏,略如唐代的枢密院,明代的通政司。五词曹,主词讼,此属法律民事部分。六法曹,掌邮驿科程,这像现在的交通部,科程是指一切交通方面之时限及量限等。七尉曹,主卒曹转运,是管运输的,略如清代之有漕运总督。八贼曹,管盗贼。九决曹,主罪法。此两曹所管属于法律之刑事方面。十兵曹,管兵役。十一金曹,管货币盐铁。十二仓曹,管仓谷。十三黄阁,主簿录众事,这是宰相府秘书处的总务主任。这十三个机关,合成一个宰相直辖的办公厅。我们只根据这十三曹名称,便可想见当时政务都要汇集到宰相,而并不归属于皇帝。因为皇帝只有一个笼统的尚书处,只有一个书房。最先的尚书也仅有四人,而宰相府下就有十三个机关。这相府十三曹,此诸皇室尚书的范围大得多,而且此十三曹的权位也很重,也竟俨如后代之专部大臣。可见汉代一切实际事权,照法理,该在相府,不在皇室,宰相才是政府的真领袖。以上单据一例来讲皇室和政府的区别。从中国传统政治的大趋势看,一般意见一向是看重这区别的。 
     
乙、中央政府的组织 
     
       现在说到汉代中央政府的组织。当时有所谓三公、九卿,这是政府里的最高官。丞相太尉御史大夫称三公,丞相管行政,是文官首长;太尉管军事,是武官首长;御史大夫管监察,辅助丞相来监察一切政治设施。它是副丞相。按照汉代习惯,用现代语说,这里有一种不成文法的规定,须做了御史大夫,才得升任为丞相。太尉虽与丞相尊位相等,实际除却军事外,不预闻其他政事。因此当时最高行政长官实在是丞相。依照文字学原义,丞是副贰之意。所谓相,也是副。就如现俗称嫔相,这是新郎新娘的副,新郎新娘不能做的事,由嫔相代理来做。所以丞是副,相也是副,正名定义,丞相就是一个副官。是什么人的副官呢?他该就是皇帝的副官。皇帝实际上不能管理一切事,所以由宰相来代理,皇帝可以不负责任。为什么又叫宰相呢?在封建时代,贵族家庭最重要事在祭祀。祭祀是最重要事在宰杀牲牛。象征这一意义,当时替天子诸侯乃及一切贵族公卿管家的都称宰。到了秦、汉统一,由封建转为郡县,古人称“化家为国”,一切贵族家庭都倒下了,只有一个家却变成了国家。于是他家里的家宰,也就变成了国家的政治领袖。本来封建时代,在内管家称宰,出外作副官称相,所以照历史传统讲,宰相本来只是封建时代贵族私官之遗蜕。但正因如此,所以秦汉时代的宰相,他不但要管国家政务,还要管及皇帝的家务。这在周官书里的天官冢宰的职权,便是如此的。但现在的宰相,他既要掌管国家政府的一切事情,他再没有工夫管皇帝的家事,于是在御史大夫,即副丞相之下,设有一个御史中丞,他便是御史大夫的副,这个人就住在皇宫里。那时凡具中字的官,都是指是住在皇宫的。皇室的一切事,照例都归御史中丞管。御史中丞属于御史大夫,御史大夫隶属于宰相,如实则皇室一切事仍得由宰相管。从另一方面讲,宰相的来历,本只是皇帝的私臣,是皇帝的管家,自该管皇宫里的事。那是封建旧制遗蜕未尽。但从另一方面看,只好说,皇帝也不过市政府下面的一部分。所以宫廷事,也归宰相来统治。那时,皇帝有什么事,交待御史中丞,御史中丞报告御史大夫,御史大夫再转报宰相。宰相有什么事,也照这个手续,由御史大夫转中丞,再转入内廷,这是当时皇帝与政府关系之大概。 

       再说汉代的九卿,那是:太常、光禄勋、卫尉、太仆、廷尉、大鸿胪、宗正、大司农、少府。他们的官位都是二千石,又称中二千石。因他们都是中央政府里的二千石,以示别于郡太守地方行政首长之亦是二千石而名。若讲到这些九卿职名的来历,却很有趣味:太常在秦代叫泰常,这个常字,本当作尝。他是管祭祀祖先鬼神的。依四时奉献时物,让祖先鬼神时时尝新,故称泰尝。在古代,宗教意味犹在政治意味之上。古代的住宅,东偏是祠堂,即庙,西偏是家屋,即寝。生宅死宅,连在一起。后代民间此制虽废,皇宫仍沿旧轨。直到清代,太庙不是紧贴在皇宫的东边吗?古代的家庭,最重要的,可说不是活人而是死人,祭祖自属大事。宰就是掌管杀牛祭祖的。所以汉廷九卿的第一卿,也是管祭祀的。这个官,正名定义,该属于皇家,管皇家的庙,管皇家祭祖的一个家务官。不好算是朝廷公职。其次是光禄勋。这个官名,直到清代还有,但这三字的原义,却早就忘失了。依文义讲,勋该就是阍,古音相同,这是皇家的门房。光是大义,光禄该即是大麓,禄麓音同相借。为什么门房称大麓呢?此因古时代的皇帝,多半靠山住家,好像宋江在梁山泊,朱贵在山脚下开设酒店,好通报消息。所以皇帝居山,房门就设在山麓。尚书上说舜管尧的大麓,那便是舜做了尧的宰相。换言之,乃是当了尧的门房。因此光禄与勋是古今语,都指门房言。卫尉是一个武职,掌门卫屯兵,这是皇宫的卫兵司令。当时凡属军事方面的官都称尉。太仆犹之是皇帝的车夫,《论语》:“子适卫,冉有仆”,仆是赶车的。皇帝出去,太仆就替他赶车。那是皇帝的汽车司机。廷尉是掌法的,犯了皇帝的法,都归他管。如此看来,太常管皇家太庙,光禄卫尉,一是门房头儿,一是卫兵头儿。这都是在里面的。皇帝出门,随带的是太仆,在外面有人犯法,就是廷尉的事。大鸿胪,一直相沿到清代,就等于外交部。也如现在之礼宾司,是管交际的。胪是传呼义。古礼主宾交接,由主传到主身边的相,再由主身边的相传到宾边的相,由是而再传达到宾之自身。鸿即大义。大胪是传达官。宗正是管皇帝的家族,其同姓本家及异姓亲戚的。以上七个卿,照名义,都管的皇家私事,不是政府的公务。由这七卿,我们可以看出汉代政治,还有很多是古代封建制度下遗留的陈迹,然而那时已是化家为国了,原来管皇帝家务的,现在也管到国家大事了。譬如太常就兼管教育,因为古代学术都是在宗庙的。西方也一样,直到现在,在他们,教育和宗教还是分不开。光禄勋原是皇帝的总门房,现在皇宫里一切侍卫都要他管。那时皇宫里的侍从,还不完全是太监,而且太监很少,大部分还是普通人。当时一般要跑入政府做官的人,第一步就得现进入皇宫里,充侍卫,奉侍皇帝,让皇帝认识,然后得机会再派出去当官。这些在皇宫里服务的,多半是年轻人,当时称作郎官,都归光禄勋管。孔子十二世孙孔安国,也就做过郎官。太仆呢?因管车马,所以国家一切武装,好像“坦克车、飞机”之类,他也连带管了。廷尉就变成司法,大鸿胪就变成外交。这是历史演变。我们推寻出这一演变,却并不是说汉代的中央政府还是一个封建政府,而当时的九卿还是皇帝之私臣。因此等卿都隶属于宰相,而所管亦全是国家公事。此外还有两个卿,就是大司农和少府,都是管财政经济的。大司农管的是政府经济,少府管的是皇室经济。大司农的收入支销国家公费,少府收入充当皇室私用。皇室不能用大司农的钱。所以我们说当时皇室和政府在法理上是鲜明划分的。当时全国田赋收入是大宗,由大司农管。工商业的税收,譬如海边的盐,山里的矿,原来收入很少,由少府管。这九卿,全都隶属于宰相。我们上面讲九卿,照名义来历,都是皇帝的家务官,是宫职,而系统属于宰相,岂不是宰相本是皇帝的总管家吗?但换句话说,便是当时政府的首长,宰相,可以管到皇宫里的一切。举例来说,少府掌管皇室经费,而少府属于宰相,宰相可以支配少府,即是皇室经济也由宰相支配。这样一讲,岂不是皇室反而在政府之下了吗?本来封建时代的宰相,就是皇帝的管家,但到了郡县时代,化家为国,宰相管的,已经是国家了,不是私家了,所以他成了政府正式的首长。从前私家家庭中的各部门,也就变成公家政府的各部门。封建时代,以家为国,周天子是一个家,齐国也是一个家,鲁国又是一个家,这样的贵族家庭很多,天下为此许多家庭所分割。那时在大体上说,则只有家务,没有政务。现在中国已经只剩了一家,就是当时的皇室。这一家为天下共同所戴,于是家务转变成政务了。这个大家庭也转变成了政府。原先宰相是这个家庭的管家,现在则是这个政府的领袖。 

       以上对汉代的三公九卿,已经讲了一个大概。这是当时中央政府的组织情形。 
     
丙、汉代地方政府 
     
       汉代的地方政府,共分两级:即郡与县。中国历史上的地方政府以县为单位,直到现在还没有变。汉时县的上面是郡,郡县数当然也随时有变动。大体说,汉代有一百多个郡,一个郡管辖十个到二十个县。大概汉代县数,总在一千一百到一千四百之间。中国历史上讲到地方行政,一向推崇汉朝,所谓两汉吏治,永为后世称美,这一点值得我们的注意。若以近代相比,今天的地方行政区域,最高为省。一省之大,等于一国,或者还大过一国。一省所辖县,有六七十个以至一二百个,实在太多了。但就行政区域之划分而论,汉制是值得称道的。汉代郡长官叫太守,地位和九卿平等,也是二千石。不过九卿称为中二千石,郡太守是地方上的二千石。郡太守调到中央可以做九卿,再进一级就可当三公,九卿放出来也做郡太守。汉代官级分得少,升转极灵活,这又是汉制和后来极大的不同。九卿放出来当太守,并不是降级。地方二千石来做中二千石,也不是升级,名义上还是差不多。当时全国一百多个郡,太守的名位,都和九卿差不多,因此虽是中央政府大一统的局面,虽是地方行政区域划分得比较小,却不感觉得这个中央政府高高在上。 
     
丁、中央与地方之关系 
     
       说到中央与地方的关系。每郡每年要向中央上计簿,计簿就是各项统计表册,也就是地方的行政成绩。一切财政、经济、教育、刑事、民事、盗贼、灾荒,每年有一个簿子,分项分类,在九十月间呈报到中央,这叫做上计。中央特派专员到地方来调查的叫刺史。全国分为十三个调查区,每一区派一个刺史,平均每一刺史的调查区域,不会超过九个郡。他的调查项目也有限制,政府规定根据六条考察,六条以外,也就不多管。地方实际行政责任,是由太守负责的。政府派刺史来调查,不过当一个耳目。所以太守官俸二千石,而刺史原始只是俸给六百石的小官。根据政府规定项目调查,纵是小官也能称任。而且惟其官小。所以敢说敢讲,无所避忌。这些刺史,上属于御史丞。皇宫里还有十五个侍御史,专事劾奏中央乃及皇宫里的一切事情的。部刺史和侍御史的意见,都报告到副宰相御史大夫,副宰相再报告到宰相。副宰相所辅助宰相的,便是这一个监察的责任。 

(选自《中国历代政治得失》。)

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